نگاهي بر مباني نظري مالكيت منابع آبي و مديريت يكپارچه آن


داستان آب داستان امروز و ديروز و آينده نيست. داستان همه اعصاراست. داستان جنگ آينده نيست، جنگ گذشته و جنگ حال هم هست. خوشبختانه ملت ايران در خاورميانه از جمله ملتهايي بودند كه در تمدن درخشان خود با هوش و نبوغ سرشار ايراني به مديريت منابع آبي پرداختند. قنات كه يكي از اختراعات ايرانيان در امر مديريت و بهره­برداري از منابع آبي به شمار مي­رود به قدري با دقت و نبوغ در اين كشور ساخته شده كه متشرقين را نيز به وجد آورده است. طبق گفته يكي از اين متشرقين اروپايي حتي مي­توان يك برج ايفل را در يك قنات جا داد.

جداي از مباحث فني بهره برداري از آب، بحث مالكيت آب خصوصاً در سرزميني كه به لحاظ كمبود منابع آبي همواره با خشكسالي دست به گريبان بوده است، مطرح مي­باشد. كشورهاي مختلف بسته به نوع فرهنگ حقوقي و نوع سيستم حقوقي كه داشته­اند با مالكيت آب برخورد كرده­اند. در جايي مالكيت اشخاص بر منابع آبي را به رسميت شناخته اند، در جايي ديگر مالكيت اشخاص با نظارت دولت به رسميت شناخته شده است، در جايي ديگر اساساً مالكيت شخصي را به رسميت نشاخته­اند و تنها مالكيت دولت ملاك مي باشد.

در سيستم قانونگذاري ما در موضوع مالكيت آب و مديريت منابع آبي حدود 13 قانون و 30 آيين نامه به تصويب رسيده كه خود حاكي از اهميت مباحث حاكميت و مديريت آب در كشور ما مي باشد. سير تاريخي كه كيفيت برخورد  و نظام حقوقي ما را با داستان آب مشخص مي كند به شرح زير است:

در قانون مدني اصل مالكيت و بهره برداري فردي يا شراكتي با مالكيت شخصي پذيرفته شده بود البته قاعده لاضرر و حفظ حريم هم وجود داشته است پس ازآن در قانون راجع به قنوات مالكيت خصوصي را پذيرفته و باز اصل لاضرر بر آن حاكم است. در قانون تكميل قنوات حقابه را قبول كرده، در قانون اجازه تأسيس بنگاه آبياري مصوب 1322 فروش آب به زارعين را به شكل نسبي با شرايطي پذيرفته؛ در قانون تأسيس وزارت آب و برق تا حدي تمركز سياستگذاري صورت پذيرفت، اما متعرض مالكيت نشد. در قانون حفظ و حراست منابع آبي زيرزميني مالكيت محدود شد اما باز هم متعرض مالكيت بخش خصوصي بر منابع آبي نشد. اما بالاخره در قانون آب و نحوه ملي شدن آن، آب را ملي اعلام كرده و مالكيت آن را براي دولت به رسميت شناخته و امتيازات خصوصي را لغو كرده است. در قانون اساسي ما آب را جزء انفال معرفي كرده است بدين معنا كه آب متعلق به همه است و در اختيار دولت و هر كس كه آن را حيازت كند نسبت به مقداري از آن كه حيازت كرده مالك مي­شود. قانون توزيع عادلانه آب مصوب 1361 در خصوص مالكيت آب طرحي نو در انداخت و آب را جزء مشتركات عمومي با تصدي و نظارت دولت طبق مصالح عامه قرار داد. قانون توزيع عادلانه آب به عنوان منشور و مبناي قانوني ما در بحث آب،‌ آب را جزء مشتركات عمومي تلقي و مسئوليت و تصدي آن را در اختيار وزارت نيرو قرار داده. در بحث آب اين قانون جزء مترقي ترين قوانيني است كه حتي امروز هم راه گشاست. كيفيت مسئوليت دولت، كيفيت مسئوليت و نظارت وزارت نيرو و بحث هاي كارشناسي همه در اين قانون به آن پرداخته شده است.

در اين قانون اختيارات بسيار وسيع و جامعي را براي وزارت نيرو در نظر گرفته است. مقام تصدي، مقام مسئوليت، مقام عضويت در كميسيونها و مقامي كه حتي رأساً مي تواند در مواردي بدون حضور مراجع قضايي اقدام كند مثل بحث مسدودكردن چاههاي غيرمجاز و ... نظارت وزات نيرو طبق اين قانون به سه شكل خواهد بود:

1- شخصاً اعمال تصدي و حاكميت مي­كند.

2- با كسب مجوز از مراجع قضايي مثل دادستان اقدام مي­كند.

3- با طرح دعوي حقوقي يا كيفري حسب مورد.

طبق ماده «50» اين قانون رسيدگي در تمام موارد بايد به فوريت و خارج از نوبت انجام شود كه فوريت به رسيدگي در مرحله دادسرا اشاره دارد و خارج از نوبت به رسيدگي در مرحله دادگاه، پس بر خلاف آنچه كه در قانون آئين دادرسي مدني آمده كه هر پرونده­اي بايد به نوبت در صحن مرجع قضايي حضور پيدا كند در مسائل مربوط به صنعت آب و برق رسيدگي فوري و خارج از نوبت است.

در مجموع قانون توزيع حتي با گذشت قريب 26، 27 سال همچنان يك قانون مترقي محسوب مي شود. در اين قانون وزارت نيرو به عنوان كمك و راهنما ارائه طريق مي­كند. طبق ماده «8» اين قانون وزارت نيرو بنا به درخواست متقاضي حفر چاه يا قنات و به منظور راهنمايي فني و علمي، كارشناسان و متخصصين خود را به محل اعزام مي كند تا متقاضي را راهنمايي كند. در جايي وزارت نيرو نظر كارشناسي را اعمال مي كند، در جايي نظر كارشناسي خودش را از طريق كسب مجوز از دادستان اعمال مي كند و هم طبق اين قانون محق است كه طرف متخلف را طرف دعوي حقوقي يا كيفري قرار دهد. حتي تأييد صلاحيت فني كارشناسان نيز در حيطه اختيارات وزارت نيرو مي باشد و بايد نظر فني وزارت نيرو در اين خصوص اخذ شود. اين يك تكليف است. بنابراين به طور خلاصه مي توان گفت وزارت نيرو در اين قانون دو نوع مسئوليت دارد:

1-    مسئوليت نظارت و تصدي گري

2-    مسئوليت كنترل در خصوص مسائل كارشناسي مرتبط با صنعت آب و برق،

لذا نظر وزارت نيرو در مقام يك ضابط نظر علمي و نظر يك خبره محسوب شده كه در بسياري از موارد، ديگر نبايد به دنبال نظر كارشناس ديگري باشيم چرا كه كارشناسان وزارت نيرو از حيث تخصص و مسائل مرتبط با صنعت آب و برق مورد قبول هستند و در جائي كه به استناد ماده «49» اين قانون تخصص و صلاحيت فني كارشناسان رسمي را نيز وزارت نيرو بايد تأييد كند در نتيجه به طريق اولي نظر كارشناسان وزارت نيرو نظر كارشناسي مورد اعتماد محسوب مي شود. هر چند اين استدلال نقض كننده اين اصل كلي نخواهد بود كه نظر كارشناس در هر حال قاطع دعوا نبوده و اماره محسوب مي شود و نظر و رأي محكمه است كه به نظر كارشناسي اعتبار مي بخشد و تشخيص مي دهد كه نظر او با اوضاع و احوال قضيه منطبق است يا خير و بر اساس آن فصل خصومت كند.

صلاحيت ديگر وزارت نيرو مطابق تبصره «2» ماده «5» قانون توزيع، حل و فصل مسالمت­آميز بين صاحبان چاهها يا قنات هاي مجاور در كاهش يا خشك شدن آب آن مي باشد كه چنانچه توافق حاصل نشد معترض مي تواند به دادگاه صالح مراجعه كند. صلاحيت ديگر وزارت نيرو آن است كه مطابق قانون توزيع در بسياري از موارد خود اعمال قانون كرده و در حقيقت نوعي قضازدايي صورت مي گيرد در صورتي كه وزارت نيرو از اين اختيار خود به درستي استفاده كند نتيجه آن كاهش حجم ورودي هاي پرونده به دادگستريها خواهد بود. اين صلاحيت در تبصره ماده «3» قانون (مسدود كردن چاههاي غيرمجاز طبق نظر دو كارشناس وزارت نيرو)، تبصره 4 ماده 1 (تخريب اعياني هاي موجود در بستر رودخانه) و تبصره 1 ماده 14 (كه در صورت حدوث اختلاف بين چاههاي مجاور، وزارت بدواً به موضوع رسيدگي و اعلام نظر خواهد كرد) و ... وجود دارد.

درخصوص تخريب اعياني هاي موجود در بستر و حريم رودخانه در اولين مرحله به مالك اعلام تا خود اقدام به قلع وقمع كند و اگر خودش بر طرف نكرد وزارت نيرو با اجازه و نظارت دادستان اقدام به قلع و قمع مي­كند و اصولاً نيازي به طرح دعوا نبوده بلكه با اجازه دادستان خود رأساً اعياني مزاحم را در حريم و بستر رودخانه قلع و قمع مي­كند البته نكته حائز اهميت در اين مورد آن است كه در اين خصوص چنانچه مالك مجوز داشته باشد خسارتي هم مطابق با قيمت عادلانه اعياني پرداخت خواهد شد. در جائي كه هنوز بستر اعلام نشده اقدام مالك قانوني محسوب مي شود و وزارت نيرو بايد خسارت اعياني را به مالك پرداخت كند اما اگر بعد از اعلام بستر توسط وزارت نيرو شخص تصرف كند و اقدام به احداث اعياني نمايد، هيچگونه خسارتي به او پرداخت نخواهد شد. حالت ديگر زماني است كه مالك سند رسمي از عرصه داشته باشد در اين مورد وزارت نيرو ابتدا بايد اقدام به ابطال سند از طريق طرح دعوا در مراجع قضايي نمايد، اعم از آنكه صدور سند مربوط به قبل از اعلام بستر و حريم باشد يا پس از آن (زيرا اگرشخص سند مالكيت داشته باشد فرض محترم بودن مالكيت شخص است) اما چنانچه شخص غاصب باشد مطابق با مباني فقهي ما الغاصب يوخذ بالاشد الاحوال و در چنين صورتي هيچگونه خسارتي به اعياني آن شخص پرداخت نخواهد شد.

برگرفته از متن سخنراني جناب آقاي دكتر اخلاقي، مستشار معاونت آموزش قوه قضائيه

در همايش مسائل حقوقي صنعت آب و برق

در مشهد مقدس در تاريخ 12/10/87



 از دیروز بیاموز. برای امروز زندگی کنو امید به فردا داشته باش. آلبرت انیشتن